Тема 1. Государственное регулирование управления охраной труда
Тема 1. Государственное регулирование управления охраной труда
1.1 Нормативно-правовое обеспечение охраны труда
Основным законом Республики Казахстан является Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года [1], которая закрепляет за каждым человеком его права и обязанности.
Правовой фундамент обеспечения охраны труда в Республике Казахстан заложен в нормах Конституции. В соответствии со статьей 24 Конституции Республики Казахстан каждый гражданин нашей страны имеет право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, имеет право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации, а также на социальную защиту от безработицы и отдых согласно трудовому договору. Принудительный труд в нашей стране допускается только по приговору суда либо в условиях чрезвычайного или военного положения.
Для реализации конституционных прав граждан на безопасные условия труда государство располагает такими мощными рычагами воздействия, как законодательство в области охраны труда, национальный бюджет, система налогов и пошлин, штрафов и административных процедур.
Законодательство в области охраны труда регламентирует отношения между работниками, работодателями, государственными органами, местными исполнительными органами, общественными организациями, а также обеспечивает реализацию государственной политики по созданию условий труда, обеспечивающих сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Нормативные правовые акты в Республике Казахстан разрабатываются и принимаются с учетом требований Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах» [2]. Разработка и утверждение нормативных правовых актов в области безопасности и охраны труда осуществляется Министерством труда и социальной защиты населения РК (далее МТСЗН РК), а при необходимости согласовывается иными заинтересованными государственными органами.
На сегодняшний день в Казахстане создана и функционирует нормативная правовая база, позволяющая реализовать государственную политику в сфере охраны труда.
Действующая нормативно-правовая база в области безопасности и охраны труда насчитывает порядка тысячи различных нормативно-правовых документов, куда входят Законы, Постановления Правительства, Приказы Министра, нормативно-технические документы (стандарты, технические регламенты).
Следует отметить, что нормативных правовых актов в виде постановлений Правительства Республики Казахстан, напрямую регулирующих вопросы безопасности и охраны труда в законодательстве нет, вместе с тем, существуют постановления, относящиеся к социальной защите работников в связи с работой во вредных и опасных условиях труда.
Основным государственным нормативно-правовым актом, устанавливающим уровни управления, ответственности и компетенции, требования к системе управления охраной труда, является Трудовой кодекс РК от 23 ноября 2015 года № 414-V [3]. Трудовой Кодекс регулирует трудовые и иные отношения, непосредственно связанные с трудовыми, вопросы социального партнерства, безопасности и охраны труда.
Вопросам безопасности и охраны труда в Трудовом кодексе посвящен раздел IV, который регламентирует:
- государственное регулирование в области безопасности и охраны труда;
- права и обязанности работников и работодателя в области безопасности и охраны труда;
- организацию безопасности и охраны труда;
- расследование и учет несчастных случаев, связанных с трудовой деятельностью;
В разделах V и VI Трудового кодекса описаны процедуры государственного и внутреннего контроля за соблюдением трудового законодательства, включающие контроль за соблюдение регламентированных процедур по безопасности и охране труда на уровне государства и предприятия.
Также к уровню законодательных актов – законов, регулирующих важнейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы, предусмотренные Конституцией Республики Казахстан в области управления охраной труда, относятся следующие:
- Закон РК «О гражданской защите» от 11 апреля 2014 года №188-V. В пункте 2 статьи 2 Главы 1 указано правовое регулирование в области охраны труда, экологической безопасности, безопасности при использовании космического пространства, и т.д., осуществляемое специальным законодательством Республики Казахстан [5];
- Закон РК «О профессиональных союзах» от 27 июня 2014 года №211- V. Пунктом 10 статьи 16 Главы 4 регулируется деятельность охраны труда, в составе производственного совета по безопасности и охраны труда, организация совместных действий с работодателем по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, а также по проведению проверок условий и охраны труда на рабочих местах [6];
- Закон РК «Об обязательном страховании работника от несчастных случаев при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей» от 7 февраля 2005 года №30 –III [7]. Регулируются общественные отношения, возникающие в области обязательного страхования работника от несчастных случаев, и устанавливаются правовые, экономические и организационные основы его проведения.
Подзаконные нормативные правовые акты, составляющие систему нормативного регулирования вопросов безопасности и охраны труда – нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение, и (или) для дальнейшей реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты в области охраны труда принимаются государственными уполномоченными органами в рамках своей компетенции, и призваны устанавливать правовые нормы, направленные на соблюдение трудовых прав граждан, а также изменять, дополнять, прекращать или приостанавливать их действие.
Трудовой кодекс Республики Казахстан регламентирует права и обязанности работника и работодателя в области безопасности и охраны труда, а порядок их реализации устанавливается нормативно-правовыми актами, разрабатываемыми соответствующим уполномоченным органом (осуществление обязательной периодической аттестации производственных объектов по условиям труда, проведение обучения, инструктирования и проверок знаний, разработка, утверждение и пересмотр инструкции по безопасности и охране труда, обеспечение работников молоком, проведение предварительным и периодических медосмотров, лечебно-профилактическим питанием, средствами индивидуальной и коллективной защиты, санитарно-бытовыми помещениями и устройствами и т.д.).
К основным профилактическим мероприятиям можно отнести медицинские осмотры, целями проведения которых, являются выявление и предупреждение распространения заболеваний, в том числе профессиональных, отравлений, несчастных случаев, а также на обеспечение безопасности труда и охраны здоровья работников организаций, лиц, осуществляющих какую-либо хозяйственную и (или) производственную деятельность [8].
Для установления причинно-следственной связи вредного действия неблагоприятных факторов рабочей среды и трудового процесса на работников Приказом и.о. Министра здравоохранения Республики Казахстан от 15 октября 2020 года № ҚР ДСМ-131/2020 утверждены целевые группы лиц, подлежащих обязательным медицинским осмотрам, а также правила и периодичности их проведения [8].
Основными процедурами оценки условий труда является аттестация, которая проводится в соответствии с Правилами обязательной периодической аттестации производственных объектов по условиям труда, утвержденными Приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 1057 [9]. Проводимая работодателем аттестация с периодичностью 1 раз в 5 лет, имеет цель выявления вредных факторов производственной среду для определения профилактических и компенсационных процедур, связанных с условиями труда. Аттестация проводится с привлечением специализированных организаций, смеющих в составе лаборатории, аккредитованные соответствующим образом.
В соответствии с Приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 25 декабря 2015 года № 1019 [10] обучение и проверка знаний устным опросом или с помощью технических средств обучения, а также проверкой приобретенных навыков безопасных способов работы является неотъемлемой частью и главным условием допуска работника, к самостоятельной работе.
Согласно Трудового Кодекса работодатель обязан проводить организационно-технические мероприятия по безопасности и охране труда и обеспечить безопасные условия труда. На основании Приказа Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан 8 декабря 2015 года № 943 [11] к этим мероприятиям относятся выдача специальной одежды и других средств индивидуальной защиты работникам организаций различных видов экономической деятельности.
В целях предупреждения профессиональных заболеваний, отравлений, случаев производственного травматизма и укрепления здоровья работников, на основании результатов аттестации производственных объектов по условиям труда, за счет средств работодателя осуществляется выдача работникам молока, лечебно-профилактического питания, специальной одежды, обуви и других средств индивидуальной и коллективной защиты, санитарно-бытовыми помещениями и устройствами. Данная процедура осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными Приказами Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 1054 и № 1056 [12, 13].
Для защиты отдельных категорий работников Приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 8 декабря 2015 года № 944 утвержден Список работ, на которых запрещается применение труда работников, не достигших восемнадцатилетнего возраста, предельных норм переноски и передвижения тяжестей работниками, не достигшими восемнадцатилетнего возраста, запрещается применение труда женщин, предельных норм подъема и перемещения вручную тяжестей женщинами согласно [14].
Деятельность основного структурного подразделения, осуществляющего внутренний контроль за соблюдением требований безопасности и охраны труда в организациях, осуществляющих производственную деятельность, с численностью более пятидесяти работников - службы безопасности и охраны труда, регламентируется ст. 202 Трудового кодекса РК, а также посредством утверждения Типового положения Приказом Министра здравоохранения и социального развития РК от 25 декабря 2015 года № 1020. В соответствии с данным Типовым положением регламентируются задачи, права и обязанности, организация работы и функции службы безопасности и охраны труда [15].
Государственное регулирование в области безопасности и охраны труда включает установление гарантий и компенсаций. С этой целью приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 1053, утвержден Список производств, цехов, профессий и должностей, перечень тяжелых работ, работ с вредными (особо вредными) и (или) опасными условиями труда, где предусмотрена сокращенная продолжительность рабочего времени, дополнительный оплачиваемый ежегодный трудовой отпуск и повышенный размер оплаты труда. Данным приказом также регламентируются правила их предоставления [16].
В целях социальной защиты населения республики, в том числе работоспособного, применяется такой инструмент, как медико-социальная экспертиза, которая служит для установления степени утраты трудоспособности, инвалидности, а также определение потребностей в мерах социальной защиты.
Регламентируется порядок проведения медико-социальной экспертизы Правилами, утвержденными Приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 29 июня 2023 года № 260, и осуществляется территориальными подразделениями Комитета труда и социальной защиты Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан [17].
Государственный контроль за соблюдением трудового законодательства Республики Казахстан, в том числе требований по безопасности и охране труда осуществляется государственными инспекторами труда в форме выборочных и внеплановых проверок и посещений, на основании критериев, оценки степени риска, утвержденных совместным приказом Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 30 июня 2015 года № 545 и и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 июня 2015 года № 491 [18].
Основным принципом экономического стимулирования работодателей к созданию безопасных и безвредных условий труда, повышению культуры производственной среды в республике является использование методов, затрагивающих экономические интересы работодателя и дающих экономическую выгоду. В основном это два метода – дифференциация страховых тарифов по обязательному страхованию работника от несчастных случаев на производстве и льготное налогообложение.
В Казахстане страхование от несчастных случаев регулируется Законом «Об обязательном страховании работника от несчастных случаев при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей» [7], который позволил коренным образом изменить подходы к возмещению вреда пострадавшим на производстве и экономически воздействовать на тех работодателей, которые стремятся уйти от ответственности за причиненный пострадавшим работникам ущерб. В соответствии со статьёй 17 установлены страховые тарифы, дифференцированные по видам экономической деятельности, в зависимости от класса профессионального риска. В целях установления классов профессионального риска, соответствующих уровню производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, сложившемуся по данному виду экономической деятельности утверждены Правила отнесения видов экономической деятельности к классам профессионального риска [19]. В статье 17-1 закона [7], предусмотрено увеличение размера страховой премии с использованием поправочных коэффициентов, определяемых с учетом среднегодового количества пострадавших работников в течение последних пяти лет, предшествовавших дате заключения договора обязательного страхования работника от несчастных случаев.
1.2 Международная организация труда
Международная организация труда (далее МОТ) является специализированным агентством ООН, которое ставит своей целью продвижение принципов социальной справедливости, международно-признанных прав человека и прав в сфере труда. Основными целями МОТ являются содействие правам в сфере труда, расширение возможностей достойной занятости, усиление социальной защиты и укрепление диалога по вопросам, связанным с работой.
МОТ принимает международные трудовые нормы в форме конвенций и рекомендаций. Законами Республики Казахстан ратифицируются конвенции Международной организации труда.
МОТ имеет трехстороннюю структуру уникальную в системе Организации Объединенных Наций, в котором работодатели и представители работников - «социальные партнеры» в сфере экономики - имеют равный голос с представителями правительств в формировании своей политики и программ.
Казахстан стал членом Международной организации труда в 1993 году и участвует в ежегодных заседаниях Генеральной конференции МОТ на высоком уровне. Так, в 2009, 2012, 2013 и в 2014 гг. казахстанские делегации возглавлялись на уровне министров труда и социальной защиты населения.
Деятельность МОТ в Казахстане направлена на реализацию приоритетов, положенных в основу национальной программы достойного труда. МОТ оказывает поддержку в рамках национальной Программы Достойного Труда (НПДТ), разработанной в сотрудничестве с правительством, организациями работодателей и работников. Она определяет приоритеты в рамках национальных программ развития и направлены на решение дефицита достойного труда через консультации по вопросам политики и наращивания потенциала страны. НПДТ охватывает следующие стратегические цели МОТ:
- содействие нормам, основополагающим принципам и правам в сфере труда;
- создание более благоприятных возможностей для женщин и мужчин для достойной занятости и доходов;
- расширение сферы охвата и повышение эффективности социальной защиты для всех;
- укрепление трипартизма и социального диалога.
Вклад МОТ в изменения и дополнения в трудовой кодекс позволили включить в кодекс положения о производственных советах по охране труда на уровне предприятий.
Казахстан ратифицировал 24 конвенции МОТ, представленные в таблице 1, включая все фундаментальные, тем самым принял на себя международные обязательства:
- формировать национальную политику, национальную систему оценки профессиональных рисков или опасностей, развивать национальную культуру профилактики в области безопасности и гигиены труда;
- определять и исследовать факторы профессионального риска;
- изучать уровни воздействия на работников опасных факторов производства;
- осуществлять мониторинг здоровья и безопасности на рабочих местах;
- организовать работу по изучению причин и следствий несчастных случаев и профессиональных заболеваний;
- принимать действенные меры по сбережению трудовых ресурсов.
Таблица 1 – Ратифицированные конвенции МОТ
Продолжение таблицы 1
|
1 |
2 |
3 |
|
15 |
Конвенция МОТ № 98 1949 года «О праве на организацию и на ведение коллективных переговоров» |
№ 118-11 ЗРК от 14.12.2000 г. |
|
16 |
№ 367-11 ЗРК от 26.12. 2002 г. |
|
|
17 |
Конвенция МОТ № 167 1988 года «О безопасности и гигиене труда в строительстве» |
№ 263 ЗРК от 19.06. 2007 г. |
|
18 |
Конвенция МОТ № 185, пересматривающая Конвенцию 1958 года об удостоверениях личности моряков |
№ 254-IV ЗРК от 12.03.2010 г. |
|
19 |
Конвенция МОТ №162 1986 года «Об охране труда при использовании асбеста» |
№ 388 – IV ЗРК от 17.01.2011 г. |
|
20 |
Конвенция МОТ № 183 «О пересмотре Конвенции (пересмотренной) 1952 года об охране материнства» |
№ 554-IV ЗРК 14.02.2012 год |
|
21 |
№ 50-V ЗРК от 16.11.2012 г. |
|
|
22 |
Конвенция МОТ № 187 2006 года «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда» |
№ 243- V ЗРК от 20.10.2014 г. |
|
23 |
№ 184-V ЗРК от 07.04. 2014 г. |
|
|
24 |
Конвенция МОТ № 26 1928 года «О создании процедуры установления минимальной зарплаты» |
№ 183-V ЗРК от 07.04. 2014 г. |
Шесть конвенций из представленных в таблице 1 регламентируют международные требования по безопасности, гигиене и охране труда. :
- Конвенция №148 МОТ «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах»;
- Конвенция №155 МОТ «О безопасности и гигиене труда в производственной среде»;
- Конвенция № 161 МОТ «О службах гигиены труда»;
- Конвенция №162 МОТ «Об охране труда при использовании асбеста»;
- Конвенция №167 МОТ «О безопасности и гигиене труда в строительстве»;
- Конвенция №187 МОТ «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда».
Целью Конвенций является предупреждение случаев производственного травматизма, профессиональных заболеваний и гибели людей на производстве.
Так, например, Конвенция № 148 содержит ряд требований, которые направлены на управление производственными рисками. В соответствии с данным документом на рабочих местах по мере возможности должен устраняться любой риск, вызываемый загрязнением воздуха, шумом и вибрацией при помощи технических мер, применяемых к новым установкам или процессам в ходе проектирования или сооружения, или добавляемых к существующим установкам или процессам. Состояние здоровья работников, которые подверглись или могут подвергнуться профессиональному риску, вызываемому загрязнением воздуха, шумом или вибрацией на рабочих местах, контролируется через соответствующие промежутки времени на условиях и при обстоятельствах, определяемых компетентным органом власти. Такой контроль включает предварительное медицинское обследование перед назначением на работу и периодические осмотры, согласно тому, как это определено компетентным органом власти.
В Конвенции №155 приводятся конкретные статьи о рисках, связанных с повреждением здоровья работников и обязывающие работодателей обеспечивать:
- безопасные рабочие места, механизмы, оборудование и процессы.
- безопасность и контроль при использовании химических, биологических и физических веществ.
- предоставлять соответствующие защитные одежду и средства.
Конвенция № 161 предусматривает, что службы гигиены труда должны быть наделены профилактическими функциями по выявлению и оценке рисков, связанных со здоровьем и опасностями на рабочем месте.
Конвенция №162 охватывает все виды деятельности, связанные с воздействием асбеста на трудящихся в процессе работы и предписывает меры, которые следует принимать для предупреждения, контроля и защиты трудящихся в связи с воздействием опасных для здоровья факторов, возникающих при работе с асбестом.
Конвенция №167 охватывает все виды строительной деятельности, а именно строительство, гражданское строительство, монтажные и демонтажные работы, включая любые процессы, операции или транспортировку на строительной площадке, от подготовки площадки до завершения объекта. Данный документ обеспечивает сотрудничество между работодателями и работниками в цепях содействия безопасности и гигиене труда на строительных площадках.
Каждое государство-член МОТ, ратифицирующее Конвенцию №187, должно принимать институциональные меры для всестороннего и постоянного реформирования безопасности и гигиены труда в целях предупреждения случаев производственного травматизма, профессиональных заболеваний и гибели людей на производстве посредством разработки, на основе консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и работников, национальной политики, национальной системы и национальной программы.
Ратификация Республикой Казахстан указанных Конвенций и реализация их положений через национальное законодательство повышает ответственность работодателей в сфере безопасности и гигиене труда и приведет к снижению уровня производственных травм и профессиональных заболеваний.
Рекомендации международных организаций, таких как МОТ и ВОЗ учитываются при разработке новых и актуализации действующих законодательных и подзаконных актов в области безопасности и охраны труда.
1.3 Основные участники государственного регулирования охраной труда
Управление охраной труда в Республике Казахстан осуществляется на уровне Правительства, центральных и местных государственных органов.
Правительство РК разрабатывает основные направления и обеспечивает реализацию государственной политики в области труда, безопасности и охраны труда соответствующими уполномоченными органами. Правительство РК в соответствии со статьей 15 Трудового Кодекса:
- разрабатывает основные направления и обеспечивает реализацию государственной политики в области труда, безопасности и охраны труда;
- определяет размеры социального пособия по временной нетрудоспособности;
- утверждает Типовое положение об условиях оплаты труда и премирования руководящих работников национальных компаний, акционерных обществ, контрольные пакеты акций которых принадлежат государству;
- утверждает систему оплаты труда гражданских служащих, работников организаций, содержащихся за счет средств государственного бюджета, работников казенных предприятий;
- заключает генеральное соглашение с республиканскими объединениями работодателей и республиканскими объединениями работников;
- устанавливает порядок принятия нормативно-правовых актов в области безопасности и охраны труда соответствующими уполномоченными органами;
- выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан.
Уполномоченным государственным органом по труду – центральным исполнительным органом, осуществляющим руководство и межотраслевую координацию в сфере трудовых отношений, в том числе и охраны труда, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, является Министерство труда и социальной защиты населения РК (МТСЗН РК).
В компетенцию МТСЗН РК в области безопасности и охраны труда согласно статье 16 Трудового кодекса РК входят:
- реализация государственной политики в области труда, безопасности и охраны труда;
- организация государственного контроля за соблюдением трудового законодательства Республики Казахстан;
- осуществление координации и взаимодействия в области обеспечения безопасности и охраны труда с другими государственными органами, а также с представителями работников и работодателей;
- определение и установление порядка осуществления основных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности и охраны труда, как на государственном уровне, так и на уровне предприятия.
К таким мероприятиям относятся:
- контроль за своевременным и объективным проведением расследования несчастных случаев, связанных с трудовой деятельностью, создание комиссии для расследования групповых несчастных случаев;
- определение списка производств, цехов, профессий и должностей, перечень тяжелых работ, работ с вредными и (или) опасными условиями труда, работа в которых дает право на сокращенную продолжительность рабочего времени, дополнительный оплачиваемый ежегодный трудовой отпуск и повышенный размер оплаты труда, а также порядок их предоставления;
- организация мониторинга и оценки рисков в сфере безопасности и охраны труда;
- утверждение типового положения о службе безопасности и охраны труда в организации;
- определение порядка обязательной периодической аттестации производственных объектов по условиям труда;
- определение порядка и сроков проведения обучения, инструктирования и проверок знаний по вопросам безопасности и охраны труда работников;
- установление порядка разработки, утверждения и пересмотра инструкции по безопасности и охране труда работодателем;
- утверждение нормы и порядка выдачи работникам молока или равноценных пищевых продуктов, лечебно-профилактического питания, специальной одежды и других средств индивидуальной защиты, а также установление порядка обеспечения их средствами коллективной защиты, санитарно-бытовыми помещениями и устройствами за счет средств работодателя;
Для регулирования порядка, процедур, ответственности и сроков осуществления основных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности и охраны труда, МТСЗН РК принимается целый ряд соответствующих нормативных правовых актов, а также осуществляется государственный контроль за соблюдение трудового законодательства. МТСЗН РК координирует деятельность и осуществляет проверку деятельности местных органов по инспекции труда, которые являются структурными подразделениями местных исполнительных органов.
Уполномоченным органом в области здравоохранения Министерством здравоохранения Республики Казахстан и иными центральными и местными исполнительными органами, согласно ст. 86 [4] осуществляется деятельность, направленная на обеспечение безопасности и охраны труда посредством регламентации процедур медицинских осмотров и медико-социальной экспертизы.
Существует ряд государственных органов, которые взаимодействуют с МТСЗН РК по вопросам обеспечения сохранения жизни и здоровья работающего населения, в рамках своей компетенции. Среди них:
- Министерство национальной экономики РК (участвует в работе Республиканской бюджетной комиссии);
- Министерство энергетики РК (осуществляет энергетический контроль);
- Министерство по чрезвычайным ситуациям РК (осуществляет пожарный надзор, координирует промышленную и радиационной безопасность, безопасную эксплуатацию опасных производственных объектов и опасных технических устройств);
- Министерство экологии и природных ресурсов РК (осуществляет экологический контроль).